कार्यमूलक लेखापरीक्षण

विषय प्रवेश
लेखा परीक्षण ऐन, २०७५ को दफा २घ बमोजिम निकायको लेखा तथा लेखासँग सम्बन्धित कामको परीक्षण र त्यसको आधरमा गरिने मूल्याङ्कन तथा विश्लेषण एवं सम्परीक्षण समेतलाई लेखा परीक्षणको रूपमा परिभाषित गरेको छ । तसर्थ सार्वजनिक वा निजी सङ्गठनको आम्दानी र खर्चको यथार्थ र सही अभिलेखांकन गरी वित्तीय विवरणहरू तयार गरेको छ, छैन र ती वित्तीय विवरणहरूको सत्यता पुष्टि गर्ने प्रमाण कागजातहरू सहितको स्रेस्ता तयार गरेको छ, छैन भनी परीक्षण, मूल्याङ्कन र सो को आधारमा प्रतिवेदन तयार गर्ने कार्य नै लेखा परीक्षण हो । लेख परीक्षकले आम्दानी र खर्चसङ सम्बन्धित लेखाको वैधता, विश्वसनीयता, नैतिकता र जवाफदेहिताको पालना सम्बन्धमा सुनिश्चितता भए नभएको सम्बन्धमा यकिन गर्नु पर्दछ ।

सार्वजनिक स्रोत साधनको हिनामिना र मस्यौट हुन नदिई तोकिएको क्रियाकलापमा मितव्ययी, कार्यदक्ष र प्रभावकारी तवरले खर्च गर्न अभिप्रेरित गर्ने उद्देश्यले स्वतन्त्र र गुणस्तरीय लेखा परीक्षण सेवा प्रदान गर्नु महालेखा परीक्षकको कार्यालयले आफ्नो गन्तव्य निर्धारण गरेको छ । व्यावसायिक सिप तथा दक्षता प्रयोग गरी स्वतन्त्र र निष्पक्ष तवरले पारदर्शिता, जवाफदेहिता र निष्ठा प्रवर्धनमा सार्वजनिक निकायलाई मार्ग निर्देशन गर्न लेखापरीक्षकले नवीन आयाम र रणनीतिको प्रयोग गरी सही नतिजा सम्प्रेषण मार्फत लेखा परीक्षणको ओज र विश्वास बढाउनु पर्दछ ।

कार्यमूलक लेखा परीक्षण
अख्तियार प्राप्त अधिकारीले उपलब्ध स्रोत साधनको खर्च गर्दा वा आम्दानी गर्दा मितव्ययिता, कार्यदक्षता र प्रभावकारिताको पक्षलाई ख्याल गरे नगरेको परीक्षण गर्ने कार्य नै कार्यमूलक लेखा परीक्षण हो । कार्यमूलक लेखापरीक्षणमा स्रोत साधनको व्यवस्थापन तथा उपयोगमा मितव्ययिता, कार्यदक्षता र प्रभावकारिता पक्षको मूल्याङ्कन गर्ने सन्दर्भमा सबै वा कुनै दुई वा एक पक्षको मूल्याङ्कन गरी सोबाट प्राप्त नतिजाको आधारमा सुझाउ सहितको प्रतिवेदन तयार गरिन्छ । कार्यमूलक लेखा परीक्षणको क्रममा सरोकारवालासँग अभिलेख परीक्षण, छलफल, स्थलगत अवलोकन, सेवाग्राही तथा सरोकारवालासँग अन्तरवार्ता, प्रश्नावली तथा सर्भेक्षण तयार गरी सूचना सङ्कलन लगायतका प्रक्रिया अवलम्बन गरी सोको आधारमा मूल्याङ्कन तथा विश्लेषण गरी प्रतिवेदन तयार गरिन्छ ।

कार्यमूलक लेखापरीक्षणमा थ्री ई
१. इकोनोमी – डिक्रिजिङ कोस्ट/इन्पुट : मितव्ययिता अन्तर्गत न्यूनतम लागत र समयमा निर्धारित गुणस्तरको वस्तु वा सेवा प्राप्त भए नभएको मूल्याङ्कन गरिन्छ । जस्तै चेवावेसी खानेपानी आयोजनाको लागि ४० वटा धारा निर्माण गर्न ९ महिनाको समय दिई रु. १ करोड वजेट विनियोजन भएको छ भने ४० वटै धारा रु. १ करोड वा सो भन्दा कम लागतमा निर्माण गर्न प्रयत्न भएको छ छैन परीक्षण गर्नु पर्दछ । यदि ९ महिनामा ४० वटा धारा बनेको छ तर लागत रु. १ करोड १० लाख लागेको छ भने त्यो योजना मितव्ययी नभएको ब्यहोरा प्रतिवेदनमा खुलाउनु पर्दछ । मितव्ययीताको लागि प्रतिस्पर्धात्मक खरिद व्यवस्थापन र अनावश्यक कर्मचारी कटौती गर्नु पर्दछ ।

२. ईफिसेन्सी – इन्क्रिजिङ प्रोडक्टिभिटीइम्प्रोभिङ प्रोसेस  : कार्यदक्षता अन्तर्गत निश्चित स्रोत साधनको उपयोगबाट अधिकतम उपलब्धि हासिल भए नभएको परीक्षण गरिन्छ । जस्तै चेवावेसी खानेपानी आयोजनाको लागि ४० वटा धारा निर्माण गर्न ९ महिनाको समय दिई रु. १ करोड बजेट विनियोजन भएको छ भने तोकिएको मितिमा ४० वटा धारा जडान गर्नु कार्यदक्षता हो । यदि १ करोड लागमा ४० वटै धारा निर्माण भयो तर समय ११ महिना लाग्यो भने त्यो योजना कार्यदक्षतापुर्ण ढङ्गले सम्पादन नभएको ब्यहोरा उल्लेख गर्नु पर्दछ । कार्यदक्षतको लागि उत्पादकत्वमा सुधार, सम्पत्ति र जनशक्तिको अधिकतम उपयोग, प्रक्रियामा पारदर्शिता र सरलीकरण, उचित नियन्त्रण र व्यवस्थापन, प्रभावकारी व्यवस्थापन सूचना प्रणालीको विकास, कार्यमा दोहोरोपनाको अन्त्य र आन्तरिक र अन्तर निकाय समन्वयको उचित प्रबन्ध भएको हुन पर्दछ ।

३. ईफेक्टिभनेस – एचिभिङ आउटपुट/आउटकम  : प्रभावकारिता अन्तर्गत निर्धारित उद्देश्य हासिल भए नभएको वा सम्पन्न क्रियाकलापबाट अपेक्षित उपलब्धि वा प्रभाव हासिल भए नभएको परीक्षण गरिन्छ । जस्तै चेवावेसीमा रहेका ४० घरधुरी परिवारहरू सबैले सुद्ध पिउने पानी नियमित रूपमा प्राप्त गरे नगरेको परीक्षण गर्नु पर्दछ । उक्त योजनाले १ करोड लागतमा ९ महिना भित्रै ४० वटा धारा निर्माण गर्‍यो तर २५ वटा धारामा मात्रै पानी आयो र आएको पानीपनी धमिलो देखियो भने उक्त योजनाले सबै घर धुरीलाई समेट्न नसकेको र पानी पनि शुद्ध नभएकोले आयोजना अप्रभावकारी भएको ब्यहोरा प्रतिवेदन गर्नु पर्दछ । कार्य सम्पादनमा प्रभावकारिता हासिल गर्न लाभग्राही वर्गको आवश्यकताको उचित पहिचान र निकायको उद्देश्य, नीति र रणनीतिहरूको स्पष्टता आवश्यक पर्दछ ।

मोर इ
आधारभूत रूपमा कार्यमूलक लेखापरीक्षणले इकोनोमी, इफिसियनसी, इफेक्टिभनेसलाई समेटेको भएता पनि हाल आएर अन्य ईहरुको समेत परीक्षण गर्नु पर्ने नवीन अवधारणको विकास भएको छ । ती निम्न छन्

• ईथिक्स : सार्वजनिक स्रोत साधनको व्यवस्थापकले स्रोत व्यवस्थापन तथा परीचालनगर्दा निष्ठा, ईमान्दारीता र नैतिकता प्रदर्शन गरे नगरेको यकिन गरी परीक्षण गर्नु पर्दछ । अर्थात् भ्रष्टाचार र अनियमितता नहुने गरी कार्यसम्पादन भए नभएको सुनिश्चित गर्नु पर्दछ ।
•  ईक्विटी : सार्वजनिक स्रोतको उपयोगमा लाभग्राहीपक्षहरुबिच निष्पक्षता र तटस्थता कायम भए नभएको परीक्षण गर्नु पर्दछ । अर्थात् सार्वजनिक स्रोत साधनको प्राप्ति र उपयोगमा सबै नागरिकलाई समान अवसर प्राप्त भएको छ छैन सुनिश्चित गरिनु पर्दछ ।
•  इन्भाइरोन्मेन्ट : सार्वजनिक निकायले पूर्वाधार निर्माण तथा आयोजना कार्यान्वयन गर्दा वातावरण संरक्षणमा उचित ध्यान दिए नदिएको अर्थात् वर्तमान समयमा प्राकृतिक स्रोत साधनको उत्खनन र प्रयोग गर्दा भविष्यका सन्ततिलाई अभाव हुने गरी दोहन गरिएको छ, छैन परीक्षण गरी भावी पिँडीको आवश्यकतामा सम्झौता नभएको सुनिश्चित गरिनु पर्दछ ।
•  ईकोनोमिक एण्ड सोसियल वल्फेयर : सार्वजनिक निकायका क्रियाकलापहरूले आर्थिक वृद्धि, सामाजिक विकास र मानव कल्याणमा केन्द्रित रही आम नागरिकको सुख र संवृद्धमा योगदान पुर्‍याउन सक्षम रहे नरहेको परीक्षण गर्नु पर्दछ ।

कार्यमूलक लेखा परीक्षणको आवश्यकता
प्रयोग गरिएका स्रोत र साधनको खास उपलब्धिमा विश्वस्त हुन सकिने गरी व्यवस्थापन प्रणालीमा सुधार ल्याउन निर्देशित महत्त्वपूर्ण प्रयासहरूको प्रतिफल नै कार्यमूलक लेखा परीक्षण हो । कार्यमूलक लेखा परीक्षणको अवधारण निम्न कुराहरू सुनिश्चित गर्न प्रादुर्भाव भएको हो ।

•  स्रोत व्यवस्थापनमा मितव्ययिता तथा कार्यदक्षता र उद्देश्य प्राप्तिमा प्रभावकारिता हासिल भए, नभएको ।
•  सार्वजनिक क्षेत्रका पदाधिकारीहरूले आफ्नो उत्तरदायित्व निष्ठापूर्वक पालना गरे नगरेको ।
•  जिम्मेवार पदाधिकारीहरूको कार्यसम्पादन सम्बन्धी प्रतिवेदन विश्वसनीय र पर्याप्त भए, नभएको ।
•  स्वीकृत योजना, नीति तथा मापदण्डको आधारमा कार्यसम्पादन भए नभएको ।
•  सङ्गठन र कार्यक्रमको उपलब्धि किटान गर्ने आधार स्पष्ट भए नभएको ।
•  कार्यक्रमको लक्ष्य अनुसार निर्धारित समय भित्र प्रगति भए नभएको ।
•  कामको गुणस्तर र परिमाण मानदण्ड अनुसार भए, नभएको ।
•  खर्च गर्दा लागत तथा उपलब्धि विश्लेषण गरी लागतको तुलनामा अधिकतम प्रतिफल हासिल भए नभएको ।
• कुनै काम अनावश्यक रूपमा दोहोरो हुने गरी गरे गराएको वा गर्नु पर्ने काम छुटाएको छ, छैन ।
•  कार्यालयको सेवा प्रवाह तोकिएको समय र गुणस्तरमा भए , नभएको ।
•  आन्तरिक र अन्तरनिकाय समन्वयको प्रभावकारी संयन्त्र निर्माण गरे नगरेको ।
•  आन्तरिक नियन्त्रण प्रणाली विश्वसनीय र पर्याप्त भए नभएको ।
• सरकारी सम्पत्तिको उचित संरक्षण गरी सही सदुपयोग भए नभएको ।

कार्यमूलक लेखापरीक्षण र वित्तीय लेखापरीक्षणमा भिन्नता
निश्चित उद्देश्य प्राप्तिका लागि लेखापरीक्षण गरिने निकायबाट भएका कार्यको तथ्याङ्क, विवरण, अभिलेख, खाता, किताब, बहि, स्रेस्ता र कार्य सञ्चालन तथा कार्य सम्पादन प्रणालीको विश्लेषण, परीक्षण एवं जाँच गर्ने कार्य नै लेखापरीक्षण हो । सरकारी लेखापरीक्षणको विस्तृत कार्यक्षेत्र अन्तरगत वित्तीय, पालना र कार्यमूलक लेखापरीक्षण पर्दछन् । आम्दानी, खर्च तथा सेवा प्रवाह गर्दा प्रचलित कानुनको पालना भए नभएको, स्वीकृत लेखा ढाँचा बमोजिम लेखा राखे नराखेको तथा स्थापित लेखामानदण्डको पालना भए नभएको यकिन गर्ने कार्य वित्तीय र पालनाको लेखापरीक्षण अन्तरगत पर्दछ । नेपालमा वित्तीय र पालनाको लेखापरीक्षण एकीकृत रूपमा सँगै गर्ने गरिन्छ । वित्तीय र पालनाको लेखापरीक्षणबाट निकायले प्रचलित ऐन, कानुनको पालना गरे नगरेको तथा वित्तीय विवरणहरूले सही र यथार्थ चित्रण गरे नगरेको पत्ता लगाइन्छ । तर कार्यमूलक लेखापरीक्षण वित्तीय र पालनाको लेखापरीक्षणका विषयवस्तुको अलावा स्रोत प्राप्तिमा मितव्ययिता, स्रोतको उपयोगमा कार्यदक्षता र उद्देश्य प्राप्तिमा प्रभावकारिता हासिल भए नभएको निश्चित गर्न परिलक्षित हुन्छ । वित्तीय तथा कार्यमूलक लेखापरीक्षणको उद्देश्य, विधि र कार्यक्षेत्रका सम्बन्धमा निम्नानुसार भिन्नता पहिचान गर्न सकिन्छ ।

कार्यमूलक लेखापरीक्षणको प्रक्रिया
कार्यमूलक लेखापरीक्षणमा मुख्यतः नतिजामूलक, प्रक्रियामूलक एवं समस्यामूलक पद्धतिको अवलम्बन गरिएको हुन्छ । तथ्याङ्क सङ्कलन गर्ने सन्दर्भमा प्राथमिक र द्वितीयक स्रोत दुवैको आवश्यकता अनुसार उपयोग गर्नु पर्दछ । प्राप्त सूचना, तथ्याङ्क, जानकारी र छलफलको आधारमा जोखिमको मूल्याङ्कन गर्ने र सोबाट पहिचान गरिएका तात्त्विक महत्त्वका विषयहरू परीक्षण गर्न अभिलेख परीक्षण, प्रश्नावली, सोधपुछ, सरोकारवालासँग छलफल, अन्तरवार्ता, विशेषज्ञको राय÷परामर्श समेतको आधारमा निकायको प्रमुख कार्यसम्पादनमा देखिएका समस्या तथा चुनौतीको विश्लेषण एवं मूल्याङ्कन गरी सोही आधारमा विषयवस्तुमा सुधार ल्याउन गर्नुपर्ने कार्यका सम्बन्धमा सुझाउ प्रस्तुत गर्नु पर्दछ । लेखापरीक्षण कार्यलाई सहभागितामूलक बनाउन सम्बद्ध पक्षसँगको प्रवेश बैठक, पदाधिकारीहरूसँग मस्यौदा प्रतिवेदनउपर छलफल र प्राप्त सुझाउ सहितका ब्यहोरा सम्प्रेषण गरी प्राप्त जवाफबमोजिम प्रतिवेदन परिमार्जन गरी अन्तिम प्रतिवेदन जारी गर्नु पर्दछ । कार्यमूलक लेखापरीक्षणको समग्र प्रक्रियालाई देहाय बमोजिम उल्लेख गर्न सकिन्छ ।

१. विषय छनौट तथा सर्वेक्षणः कार्यमूलक लेखापरीक्षण गर्न सरकारको लगानी, प्राथमिकता क्षेत्र, सेवा प्रवाह, आयोजना व्यवस्थापन, सामाजिक सुरक्षा, सार्वजनिक संस्थान सञ्चालन, सार्वजनिक सम्पत्तिको उपयोग र संरक्षण, वातावरणीय पक्ष, तथा अन्य जनचासो एवं सञ्चार माध्यममा आएका विषय समेतलाई दृष्टिगत गरी विषय छनौट गर्नु पर्दछ ।
२. जोखिम मूल्याङ्कन तथा लेखापरीक्षण योजना निर्माणः छनौट भएका विषयसँग सम्बन्धित कार्यसम्पादनका कमजोरी र जोखिमका क्षेत्रहरू विश्लेषण गरी लेखापरीक्षण गर्ने निकायको प्रमुख कार्यसम्पादन सूचकहरूको पहिचान गरी लेखापरीक्षण अनुशीलन श्रृखला तथा प्रश्नावली तयारी गर्नु पर्दछ । लेखापरीक्षणको उद्देश्य र क्षेत्र अनुसारको विधि र पद्धति निर्धारण गरी जोखिममा आधारित लेखापरीक्षण कार्यक्रम तयार गर्नु पर्दछ । जोखिमको सम्भावना र प्रभावलाई उच्च, मध्यमय र निम्न गरी तिन तहमा वर्गीकरण गर्न सकिन्छ । जोखिमको सम्भावना न्यून भएता पनि प्रभाव उच्च हुन सक्दछ, यसै गरी जोखिमको सम्भावना उच्च भए पनि त्यसको प्रभाव न्यून हुन्छ भने त्यसलाई कम प्राथमिकता दिई लेखापरीक्षण गर्नु पर्दछ । सम्भावना र प्रभाव दुवै उच्च भएका क्षेत्रहरूमा लेखापरीक्षकले उच्च सतर्कता अपनाउनु पर्दछ । सम्भाव्य जोखिम र त्यसको प्रभावको आधारमा लेखापरीक्षण कार्यक्रमको मेट्रिक्स निर्माण गर्नु पर्दछ ।
३. लेखापरीक्षण कार्यान्वयनः लेखापरीक्षण कार्यान्वयनको सन्दर्भमा सम्बद्ध पक्षसँगको प्रवेश बैठक, स्रेस्ता परीक्षण, प्रश्नावली विश्लेषण, सरोकारवालासँग छलफल, अन्तरवार्ता, स्थलगत अवलोकन र भौतिक परीक्षण गर्नु पर्दछ ।
४. प्रमाण सङ्कलन, विश्लेषण र अभिलेखः लेखापरीक्षणको क्रममा उल्लेखनीय देखिएका ब्यहोराहरूलाई समर्थन गर्ने प्रमाणहरूको छुट्टै फाइल खडा गरी सङ्कलन, अभिलेखांकन र कार्यपत्रमा विश्लेषण गर्नु पर्दछ ।
५. प्रतिवेदनः निकायको स्रेस्ता परीक्षण, प्रश्नावली एवं अन्तरवार्ता, विश्लेषण, सेवा प्रवाहको स्थिति, स्थलगत अवलोकन आदिको आधारमा कार्यमूलक लेखापरीक्षणको प्रारम्भिक प्रतिवेदनमा कानुनी व्यवस्था कार्यान्वयनको अवस्था कानुन विपरीत भएका क्रियाकलापहरूको कारण, अनियमित क्रियाकलापहरूबाट निकायको कार्यसम्पादनमा पारेको प्रभाव र देखिएका कमी कमजोरीमा सुधारका लागि व्यावहारिक सुझाउ उल्लेख गर्नु पर्दछ । कार्यमूलक लेखापरीक्षण प्रतिवेदन सन्तुलित रूपमा सकारात्मक पक्ष र सुधार गर्नुपर्ने क्षेत्र उल्लेख गरी जारी गर्नु पर्दछ ।
६.गुणस्तर नियन्त्रण र आश्वस्तता : कार्यमूलक लेखापरीक्षणमा गुणस्तर कायम गर्न कार्यमूलक लेखापरीक्षण मार्गदर्शन बमोजिम लेखापरीक्षणका औजारहरूको प्रयोग गरी प्रारम्भिक प्रतिवेदनको पुनरावलोकन भएपछि सम्बन्धित निकायमा सम्प्रेषण गर्नु पर्दछ । प्रतिवेदन जारी भएपछि लेखापरीक्षण गुणस्तर आश्वस्तता निर्देशिका बमोजिम उच्च तहबाट लेखापरीक्षण गुणस्तर आश्वस्तता मूल्याङ्कन गर्नु पर्दछ ।
७.सुझाउ : लेखापरीक्षण प्रतिवेदनमा निकायको प्रमुख कार्यसम्पादन सूचकका आधारमा देखिएका ब्यहोरा उल्लेख गरी सोही अनुसार सुझाउ दिनु पर्दछ । सुझाउमा मुख्य रूपमा नीतिगत तथा कानुनी रूपमा गर्नुपर्ने, संरचनात्मक रूपमा गर्नुपर्ने, कार्य सञ्चालन र व्यवस्थापनमा गर्नुपर्ने सुधारहरूलाई समेट्नु पर्दछ ।

निष्कर्ष
कार्यमूलक लेखापरीक्षण भनेको निकायले आफ्ना प्रमुख कार्यसम्पादन सूचकहरू केपीआई न्यूनतम लागतमा छिटो छरितो तवरले गुणस्तरीय, नतिजामूलक र प्रभावकारीरुपले सम्पादन गरेको छ छैन भनी सुनिश्चित गर्न गरिने परीक्षण हो । कार्यमूलक लेखापरीक्षणले स्रोत साधनको उपयोग तथा उद्देश्य प्राप्तिमा केन्द्रित रही पारदर्शिता र जवाफदेहिता अभिवृद्धि गर्न सघाउ पुर्‍याउँछ । लेखापरीक्षणबाट दिएका सुझाउहरूको कार्यान्वयन गर्ने दायित्व सम्बन्धित निकाय र कार्यालयको हुन्छ । व्यवस्थापन पक्षसँगको छलफल, अन्तरक्रियाबाट तयार गरिएका सुझाउहरूको कार्यान्वयनबाट निकायहरूको कार्यसम्पादनमा सकारात्मक प्रभाव पर्ने भएकोले दिइएका सुझाउलाई भविष्यका लागि सुधार गर्ने महत्त्वपूर्ण अवसरको रूपमा लिन सकेमा सरकारी क्रियाकलाप तथा सेवा प्रवाहमा थप सुधारको अपेक्षा गर्न सकिन्छ ।